日本「開發合作」地區與台灣新南向政策多有重疊，政府可以從中學到什麼？
日期：2023/08/14
2023/08/14文：石原忠浩（政治大學日本研究碩士學位學程助理教授）
隨著日本經濟的大國化，起源於戰後戰爭賠償的日本，對外經濟援助與開發合作支出金額也不斷地擴大，冷戰時期更曾經超越美國成為「世界最大的援助國」。然而日本國內的財經環境惡化以及財政改革的結果，使得相關預算近年減少為5700億日圓，為最高峰時期1997年1兆多日圓的一半。即使如此，2022年度日本的對外援助預算仍然僅次於美國和德國，位居世界第3大援助國。
日本的對外援助在冷戰時期，以「開發合作」的名義對台灣、韓國、中國與東協等國家實施，其協助的方式是以透過日圓貸款為代表的低利貸款，主要提供公路、鐵路、港口、橋樑等基礎設施建設以及上下水道、發電廠等民生建設為主。同時在這些基礎建設方面活用日本企業的先進技術。
2015年聯合國採納的永續發展目標（Sustainable Development Goals, SDGs）所提倡的17項目標中，第17項就是「強化永續發展執行方法及活化永續發展全球夥伴關係」，在這些國際開發合作的新潮流下，包含日本的多數先進國家在開發合作工作上均加強政府部門與民間部門的聯繫和合作。因此本文中將探討當前日本政府推行的開發合作政策中的官民聯繫的新動態。
日本開發合作政策中官民聯繫的脈絡
即使日本政府長期實施官民聯繫的開發合作政策，但在日本政府首次制定的對外經濟合作指導方針－1992年《政府開發援助大綱》（ODA大綱）中並沒有相關論述。
2003年修訂版的《ODA大綱》中也沒有出現官民聯繫的字句，僅提到民間企業的重要性（註1）。在2014年時任外相岸田文雄的指導下檢討《ODA大綱》後，不再被迫侷限於經濟合作暨發展組織（Organisation for Economic Cooperation and Development, OECD），所設定ODA的相關範疇和規範，進而擴大合作的領域，重新訂定，名稱也改為《開發協力大綱》的新方針（註2）。
由於新大綱進一步強調開發合作與國家利益的密切關係，受到國內外專家的關注。現行的《開發協力大綱》中，在實施體制時，出現了官民聯繫的字句，以及政府必須重視民間企業的重要性之論述。換言之，實施政府開發援助之際，官民聯繫成為重要的議題。
具體的論述在《開發協力大綱》綱要中的實施制度之中出現，提倡政府與民間部門、地方政府的合作。透過活用民間部門和地方政府的資源，由民間部門主導，將更有活力、更有效地促進開發中國家的經濟發展，而這也將提振日本自身強勁的經濟成長。
在推動官民聯繫方面，努力確保把「開發合作」發揮其擴大經濟活動的催化劑作用，同時民間部門利用其卓越的技術、專門知識和充足的開發資金來解決開發中國家所面對的各種問題。
對此，曾有在日本國際協力機構（Japan International Cooperation Agency, JICA）海外事務所服務經驗的日本學者丸山隼人，在專書《新版國際協力論改訂版》（新しい国際協力論 改定版）的篇章中，分析日本政府重視透過ODA等開發合作，推動官民聯繫的背景，主要有三個層面（註3）。
第一，多數專家指出民間資金不斷地流入開發中國家，並且民間資金扮演著促進經濟成長的角色。其次，2015年聯合國通過的永續發展目標中重視民間的夥伴關係。最後，東日本大地震後，為了恢復與振興日本東北地區的經濟，促使受災的多數日本企業參與國際開發合作，藉此開發新市場，成為備受注目的新趨勢。
當前日本官方文獻中的官民聯繫論述
外務省及從事包含ODA的國際開發合作的JICA每年分別出版《開發協力白書——日本的國際協力》與《年次報告書》，對外說明每年日本政府實施開發合作的現況。在此將借用JICA的《年次報告書》進行探討。
2016年度的《年次報告書》中介紹「民間聯繫——支援經濟成長的新型夥伴」。其在序言中指出，開發合作僅靠政府預算的ODA難以支持開發中國家的經濟和社會發展，由於當前民間資金是流入開發中國家資金的主要來源，因此SDGs也重視與民間部門的夥伴關係。考慮到各種情況，JICA為了推動有效率的開發成果，準備各種的協助方案（註4）。
在專欄中，時任JICA民間聯繫事業部長的小中鐵雄特別介紹日本官民聯繫的緣起。由於在國際開發潮流的SDGs以及日本政府制定的《開發協力大綱》中皆提倡與民間部門合作的重要性，因而JICA「民間聯繫事業部」負責協助由民間企業提案的商業案件的「提案型事業」與提供資金支援的「海外投融資」，並在其年報中詳細介紹4種協助方式：
海外投融資
針對基礎設施建設、減貧和氣候變遷對策等領域，與能夠實施高效項目的企業建立夥伴關係，協助開發中國家的經濟和社會發展的合作。2015年度採納的代表案件中，為針對進出越南的日本中小企業的租賃工業園區開發與經營事業。
合作籌備調查（官民聯繫事業）
透過官民聯繫投入基礎設施事業：該計畫透過官民合作方式尋找和發掘優良的官民聯繫基礎設施事業。該計畫期望能對當前日本政府推行的「日本再興戰略」、「基礎設施系統輸出戰略」等政策及構建「高品質基礎設施」等做出貢獻。例如，2015年度採納印尼與泰國的機場和貨物鐵路設施輸送網絡的改善事業等。